Aunque algo deslavado, un cambio inmenso

El anteproyecto acordado por la Comisión Experta y que ahora es considerado por el Consejo Constitucional, no propone muchos cambios respecto de la Constitución vigente, pero uno de los pocos que propone es inmenso y tiene que ver con lo que suele llamarse “gobierno judicial”.

El gobierno judicial se refiere a las tareas relativas a la judicatura que no involucran aquella que es la más propia: conocer de los conflictos jurídicos de las personas y juzgarlos. Sin embargo, esas otras tareas son necesarias para que la justicia pueda operar. Ellas son, básicamente, cuatro: el nombramiento de los jueces, la administración de los tribunales, el control de la conducta de los jueces, y su formación y perfeccionamiento.

Hoy, buena parte de dichas tareas se concentran en la Corte Suprema. Ella, además de juzgar, debe gestionar su cumplimiento. Esto es antiguo en Chile: uno podría decir que viene desde la Constitución de 1823, hace justo 200 años. Fue esa constitución la que estableció que el máximo tribunal tendría la “superintendencia” de los demás tribunales del país, es decir, de todo el “Poder Judicial”, a cuya cabeza ese máximo tribunal fue puesto para gobernarlo.

En esto los tribunales no están complementamente solos. La tarea de nombrar a los jueces recae en el Presidente de la República, pero a propuesta del Poder Judicial. Cuando se trata de candidatos a la Corte Suprema, la elección del Presidente de la República exige una ratificación por parte del Senado. En el caso de la administración de los tribunales, el gobierno interviene en el presupuesto judicial, lo que, obviamente, no es poco, pero toda la gestión de este presupuesto está en manos de un organismo -la Corporación Administrativa del Poder Judicial-, controlado por la Corte Suprema. La formación de los jueces hoy está a cargo de la Academia Judicial, en cuyo consejo, de nueve personas, hay cinco del Poder Judicial y su presidencia corresponde al presidente de la Corte Suprema. Y, por último, el control disciplinario de los jueces está completamente en manos del propio Poder Judicial. Aquí no interviene nadie más.

Así las cosas, la Corte Suprema en Chile tiene dos trabajos simultáneos y bien distintos entre sí: juzgar, uno, y encargarse del gobierno judicial, el otro. Desde hace un tiempo este esquema doble viene siendo criticado. Incluso, la propia Corte Suprema ha terminado por sumarse a esta crítica. Hace casi diez años, en 2014, adoptó por mayoría un acuerdo en el sentido de separar más el trabajo de juzgar y el trabajo de gobierno judicial. Desde ese momento, esta opinión sólo ha venido reforzándose.

Las razones

Hay razones de principio para impulsar esta separación. En una democracia moderna la fuente última de legitimidad política es el voto ciudadano. Los jueces no están sujetos a dicho voto, sin embargo pueden ejercer sobre los ciudadanos un poder enorme. ¿Cómo justificamos esto? Montesquieu nos sugiere pensar en los tribunales como un poder invisible, un poder nulo. Esto implica regularlos de tal manera que la jurisdicción esté encarnada en cada juez individualmente, y no en una estructura colectiva u organización que deba ser gobernada verticalmente, como el Congreso o el Gobierno, que, a diferencia de los tribunales, sí responden al voto ciudadano. La arquitectura vertical del Poder Judicial chileno está bien lejos de ser invisible. Esta verticalidad tan poco invisible tiene un problema relacionado: la independencia de los jueces. También ésta es una cuestión de principios.

Es casi un lugar común decir que los jueces deben ser independientes. En general, la independencia judicial es entendida como independencia frente al poder político así como frente a las partes que litigan ante los jueces. Esta es, sin embargo, una de las dos caras que tiene la idependencia judicial, la más conocida. Es la que se denomida independencia externa. Pero hay también una independencia interna, que concierne aquella que tienen que guardar los jueces entre sí, especialmente los jueces inferiores frente a los jueces superiores. Con esta independencia se busca que al momento de fallar, los jueces se concentren sólo en los hechos y en el derecho aplicable, despejados de otras consideraciones como, por ejemplo, la simpatía o antipatía que su decisión podría generar en sus superiores jerárquicos. Cuando de estos superiores jerárquicos no sólo depende la posibilidad de que, por la vía de los recursos, la decisión del inferior sea cambiada porque dichos superiores entendieron el caso de manera distinta, sino que, además, depende la carrera del juez inferior; la indepedencia interna revela todo su sentido.

En el Poder Judicial chileno, los jueces superiores controlan la carrera de los inferiores. Tienen poder sobre su formación, nombramiento, calificaciones y sobre la gestión de los tribunales en que trabajan. Vigilan, además, su disciplina funcionaria. La causa de todo esto es, como se explicaba, la concentración de tareas jurisdiccionales y no jurisdiccionales en una misma estructura vertical. La separación entre estas tareas que ha propuesto el anteproyecto de nueva Constitución elaborado por la Comisión Experta, entonces, colaboraría a reforzar la independencia interna de los jueces.

También hay razones prácticas que justifican esta propuesta. Los y las ministras de la Corte Suprema deben dedicar una parte importante de su valioso tiempo a las tareas de gobierno, a costa del trabajo intenso y delicado que es juzgar como lo hace la Suprema, que no es otra cosa que construir las formas de interpretar el complejo sistema jurídico chileno.

Los últimos impulsos constituyentes han tomado nota de esta debilidad estructural. En mayo de 2021, poco antes de que se instalara la pasada Convención Constitucional, el gobierno del Presidente Piñera mandó al Congreso un proyecto de reforma constitucional que modificaba el mecanismo de nombramientos judiciales, reduciendo la competencia de la Corte Suprema en él.

Luego, el proyecto de nueva Constitución que elaboró la Convención fue más allá. Éste sacaba todas las tareas de gobierno de la Corte Suprema, dejándole sólo la jurisdiccional. El diagnóstico del que arrancaba esta propuesta era correcto: hay un problema, como acabamos de ver, con centrar todo el gobierno judicial en la Corte Suprema. Sin embargo, la propuesta se equivocó al reagrupar todas estas tareas en un solo órgano, el Consejo de la Justicia, ya que, en cierta medida, éste reproducía la anomalía democrática que padece el Poder Judicial en lugar de reducirla bajo la idea de poder invisible o nulo. Al igual que la Corte Suprema y todo el Poder Judicial, el Consejo de la Justicia no estaba expuesto al voto ciudadano. En estas condiciones, la concentración de tareas que tenía y el poder que acumulaba mediante ellas lo hacían pararse también lejos de la idea de poder nulo. En corto, demasiada concentración de poder en una sola estructura.

El anteproyecto de Contitución de la Comisión Experta, hoy en revisión por el Consejo Constitucional, camina en el mismo sentido que la propuesta rechazada, pero no comete el mismo error: en lugar de reagrupar todas las tareas de gobierno judicial en un solo órgano, las divide en cuatro. Y para esto propone cuatro órganos: uno para los nombramientos judiciales, otro para la formación de los jueces, un tercero para la gestión y administración de los tribunales, y un cuarto para controlar la disciplina de los jueces y funcionarios del Poder Judicial. Propone, además, un quinto órgano para coordinar a estos cuatro.

El deslave

Pero no todo es perfecto. Una vez aprobado en general por el pleno de la Comisión Experta volvió a la discusión particular en la Subcomisión sobre Función Jurisdiccional y Órganos Autónomos, uno de los cuatro grupos en que dividió su trabajo la Comisión Experta, ya que su aprobación en general se realizó sin detallar su contenido. Por ejemplo, no estaba definida la forma en que se integrarían los cinco órganos propuestos. En la Subcomisión hubos dos posturas sobre la forma de integrarlos. Los expertos más cercanos al oficialismo quisieron dejar el asunto para que se defina luego por ley. La oposición, en cambio, presentó enmiendas para definir su integración en el texto constitucional. En esto creo que la oposición estaba en lo correcto: una función de Estado tan importante como la jurisdiccional debe tener sus bases en la Constitución, y la forma de integración de un órgano es una parte básica, estructural, de tal órgano. Además, un cambio tan importante como el que se está proponiendo –que altera el curso de una historia de dos siglos– genera, de por sí, un grado de incertidumbre que conviene despejar más temprano que tarde. El hecho de dejar su regulación básica a la ley sólo podría ahondar esa incertidumbre.

El problema está en la forma que propuso la oposición para integrar cuatro de los cinco nuevos órganos: con una mayoría de jueces y entregándoles todas las presidencias a la Corte Suprema. Estos cuatro órganos son el encargado de los nombramientos judiciales, el encargado de la formación y perfeccionamiento, el encargado de la gestión judicial y el encargado de la coordinación entre los nuevos órganos del gobierno judicial. Como excepción quedó el órgano encargado de la disciplina judicial, que está integrado por los fiscales judiciales. Ahora, es una excepción algo relativa, pues hay una intensa conexión institucional entre los fiscales judiciales y los tribunales superiores de justicia.

Al hacer esta propuesta de integración, me parece, la Comisión Experta avanzó en contra la idea original de sacar el gobierno judicial de los jueces, para que éstos concentren toda su atención y esfuerzo en la muy necesaria y delicada tarea de resolver conflictos jurídicos. Con esto deslavó un tanto la significativa reforma que está proponiendo. ¿Qué hará el Consejo Constitucional?

En el Consejo Constitucional

Difícil saber cómo este Consejo resolverá. Escribo estas líneas antes de que venza el plazo para presentar enmiendas al texto de la Comisión Experta, y éstas aún no se conocen. Sólo puedo decir lo que a mí me gustaría que el Consejo Constitucional hiciera.

El hecho de que acepte la propuesta de los expertos tal como está ya sería una gran cosa. Deslavada y todo, es un paso importante en hacer de la judicatura chilena un poder más nulo, más invisible, con mayor independencia interna y con jueces, especialmente los superiores, con más tiempo y foco en dedicarse a fallar.

Si, además de esto, el Consejo Constitucional decide reducir la influencia de los jueces y, en especial, de la Corte Suprema en los nuevos órganos, sería extraordinario. No se trata de suprimir totalmente la participación judicial en ellos, pero sí reducirla. Por lo pronto, sería positivo que el Presidente de la Corte Suprema no los presida por derecho propio. Y podría también distinguirse entre estos órganos para efectos de calibrar la infuencia de la Corte Suprema en ellos. Así, el órgano encargado de la disciplina podría dejarse tal como está. El órgano encargado de la gestión y administración de los tribunales, por su parte, no tendría por qué tener participación de jueces y, si la tiene, debería ser muy minoritaria. Sus integrantes deberían ser mayormente elegidos por las autoridades políticas –Gobierno y Congreso– mediante mecanismos que aseguren profesionalismo. Lo mismo puede decirse del órgano encargado de la coordinación entre los cuatro nuevos órganos. La presencia de jueces sí se puede justificar en los dos órganos donde posee más valor la experiencia en el oficio de juzgar: el encargado de los nombramientos y el encargado de la formación y capacitación de los jueces. Pero, de nuevo, incluso en estos la proporción de jueces no debería ser mayor que la de los miembros designados, mediante mecanismos adecuados, por las autoridades políticas. Y, por supuesto, no deberían tener los integrantes judiciales la presidencia por derecho propio.

Junto con perfilar mejor el sentido original de la reforma –que es, no lo olvidemos, alejar a la judicatura lo más posible del gobierno judicial–, esta menor presencia judicial en los nuevos órganos reduciría el riesgo de que ellos se corporativicen. El anteproyecto de la Comisión Experta propone que los integrantes judiciales en ellos sean nombrados por la propia judicatura. Esta es una corporación cuya voluntad colectiva se va formando mediante mecanismos internos, de circuito cerrado. Eso hace que sea fácil que empiecen a ver sólo su interés como corporación, como gremio, y desarrollen una creciente ceguera frente a un interés más público. O, más bien, que empiecen a ver en su interés como corporación el interés público. El Gobierno y el Congreso están menos expuestos a esto pues sus circuitos no son cerrados: están abiertos mediante el voto ciudadano.

Pero, insisto, aún cuando no se corrija la forma de integración de los órganos nuevos, la propuesta  de la Comisión Experta es un paso en la dirección correcta que, ojalá, sea ratificado por el Consejo Constitucional. Es probablemente la propuesta más interesante que ha hecho el anteproyecto de la Comisión Experta, porque tras dos siglos de historia, reduce en alguna medida los poderes monopólicos que la Corte Suprema tiene sobre el gobierno judicial. Y no los vuelve a concentrar. Es decir, colabora para que el poder de los tribunales y de los otros órganos del gobierno judicial, sea más nulo, más invisible.